qy966产业经济动态分析(第八期)
来源:    发布时间: 2016-09-07 14:47   739 次浏览   大小:  16px  14px  12px
 

“海绵城市”行业研究

  海绵城市,就是能够像海绵一样吸水的城市。这样的城市,能够最大程度地留住雨水。具体来说,就是在城市小区里布置若干地块,用吸水材料建设,作为海绵体,平时是市民的休闲公园,暴雨的时候就作为蓄水的地方。无论是泥地、草地还是树林、湖泊,都能吸收大量雨水。这样,可以把水消化在本地,避免汇集到一起形成洪水。当大量的雨水都被海绵体吸收之后,城市的积水也就无从谈起。那些被海绵体充分吸收的雨水还可以再次利用,如浇花、洗车等,在一定程度上可以缓解水资源紧张局面。

一、国外发展应用

城市不同,特点和优势也不尽相同。因此打造“海绵城市”不能生硬照搬他人的经验做法,而应在科学的规划下,因地制宜采取符合自身特点的措施,才能真正发挥出海绵作用,从而改善城市的生态环境,提高民众的生活质量。

1.德国:高效集水,平衡生态

得益于发达的地下管网系统、先进的雨水综合利用技术和规划合理的城市绿地建设,德国“海绵城市”建设颇有成效。

德国城市地下管网的发达程度与排污能力处于世界领先地位。德国城市都拥有现代化的排水设施,不仅能够高效排水排污,还能起到平衡城市生态系统的功能。以德国首都柏林为例,其地下水道长度总计约9646公里,其中一些有近140年历史。分布在柏林市中心的管道多为混合管道系统,可以同时处理污水和雨水。其好处在于可以节省地下空间,不妨碍市内地铁及其他地下管线的运行。而在郊区,主要采用分离管道系统,即污水和雨水分别在不同管道中进行处理。这样做的好处是可以提高水处理的针对性,提高效率。

德国的雨水利用技术经过多年发展已日臻成熟,目前主要的城市雨水利用方式有3种:一是屋面雨水集蓄系统。收集的雨水经简单处理后,可用于家庭、公共场所和企业的非饮用水;二是雨水截污与渗透系统。道路雨洪通过下水道排入沿途大型蓄水池或通过渗透补充地下水。德国城市街道雨洪管道口均设有截污挂篮,以拦截雨洪径流携带的污染物。城市地面使用可渗透地砖,以减小径流;三是生态小区雨水利用系统。小区沿着排水道修建可渗透浅沟,表面植有草皮,供雨水径流时下渗。超过渗透能力的雨水则进入雨洪池或人工湿地,作为水景或继续下渗。

2.瑞士: 雨水工程,民众参与

20世纪末开始,瑞士在全国大力推行“雨水工程”。这是一个花费小、成效高、实用性强的雨水利用计划。通常来说,城市中的建筑物都建有从房顶连接地下的雨水管道,雨水经过管道直通地下水道,然后排入江河湖泊。瑞士则以一家一户为单位,在原有的房屋上动了一点儿“小手术”:在墙上打个小洞,用水管将雨水引入室内的储水池,然后再用小水泵将收集到的雨水送往房屋各处。瑞士以“花园之国”著称,风沙不多,冒烟的工业几乎没有,因此雨水比较干净。各家在使用时,靠小水泵将沉淀过滤后的雨水打上来,用以冲洗厕所、擦洗地板、浇花,甚至还可用来洗涤衣物、清洗蔬菜水果等。

如今在瑞士,许多建筑物和住宅外部都装有专用雨水流通管道,内部建有蓄水池,雨水经过处理后使用。一般用户除饮用之外的其他生活用水,用这个雨水利用系统基本可以解决。瑞士政府还采用税收减免和补助津贴等政策鼓励民众建设这种节能型房屋,从而使雨水得到循环利用,节省了不少水资源。

在瑞士,日常生活污水和雨水是通过不同的管道进行处理的。早在140年前,苏黎世就建立了污水净化设施。生活污水通过单独的管道流到污水处理站,进行净化处理,未经收集的雨水则通过简单的过滤处理后流入湖水或其他自然水体。污水和雨水流入不同的管道,含有大量油污的厨房污水就不会流入雨水管道并堵塞管道,应该说这在一定程度上有利于避免大规模降水时造成的城市洪涝现象。

3.新加坡:疏导有方,标准严格

新加坡作为一个雨量充沛的热带岛国,其最高年降雨量在近30年间呈持续上升趋势,却鲜有城市内涝的情况发生。记者初到狮城时正逢雨季,每天都有数场“说来就来”的瓢泼大雨,但城市内均未出现明显的积水和内涝。这一切要归功于设计科学、分布合理的雨水收集和城市排水系统。首先,预先规划城市排水系统。其次,加强雨水疏导,建立大型蓄水池。第三,建立严格的地面建筑排水标准。

4.美国: 强化设计,加快改建

美国大多数城市秉承传统的水利设施设计理念:在郊外储存雨水,利用水渠送到市区,污水通过地下沟渠排走。这种理念按照西方的说法始于古罗马时代,现在仍然大行其道。即使在非常缺水的加利福尼亚州,也是因循这一并不适合当地生态的城市水利与用水模式。

目前,美国的一些城市规划专家正在研究在干旱地区重新进行规划,打造海绵城市。在加州,80%的地方是极度干旱地区。当地的一些城市规划者在设想如何将倾盆大雨留下,变成饮用水和灌溉用水,把城市打造成像海绵一样,可以有效吸收雨水。

在这些设计者的想象中,经过改造的整个城市就像一个巨大的海绵。目前他们经常思考的问题就是改造的速度能不能更快一些,因为收集雨水的事,在洛杉矶这样严重缺水的地区实在是太紧迫了。

二、国内发展历程及相关建设政策

近年来,我国北京、上海、深圳、武汉、杭州和南昌等多个城市频繁出现城市内涝,受灾城市数量、规模、经济损失程度和人员死伤均呈显著上升的态势。2013年,全国31省(自治区、直辖市)中县级以上城市受淹234个,直接经济损失3100多亿元。

1. 国家关于海绵城市建设政策频出,不断细化

为有效应对城市内涝的高发态势,逐步削减城市雨洪风险,自12年4月低碳城市与区域发展科技论坛上,“海绵城市”的概念首次提出以来,经过4年的时间,我国海绵城市的政策体系不断演进。海绵城市从抽象化的概念,逐渐具象化至建设方针、规划设计细则、实施方案、技术规范、配套财政政策、绩效评价与考核办法。

15年10月,国务院发布关于推进海绵城市建设的指导意见,明确了海绵城市中长期目标和建设时间表,最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响,将70%的降雨就地消纳和利用,到2020年,城市建成区20%以上的面积达到目标要求,到2030年,城市建成区80%以上的面积达到目标要求,坐实了海绵城市热点的持续时间。紧接着,15年12月,配套的政策性金融政策出台,国开行、农发行相继成为海绵城市的重点合作银行,提出加大对于海绵城市建设的政策性金融支持。

16年3月,住建部提出要求各地抓紧编制海绵城市专项规划,于16年10月底前完成设市城市海绵城市专项规划草案。16年4月,提出做好海绵城市信息报送工作,每月5日前,应填报上月海绵城市建设项目包的建设进展。16年4月,城市管网专项资金绩效评价暂行办法.为海绵城市项目推进进一步扫清障碍,提出绩效评价结果是专项资金奖罚的重要依据。国家层面的政策不断落地,海绵城市建设进入新阶段。

海绵城市政策频出,推进力度空前,具体政策见下表: 

日期

政策名称

主要内容

2013年4月

国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知(国办发[2013]23号)

在雨污河流区域加大雨污分流排水管网改造力度,适当加大截流倍数,提高雨水排放能力,加强初期雨水的污染防治。建设雨水滞渗、收集利用等削峰调蓄设施,增加凹式绿地、植草沟、人工湿地、可渗透路面、砂石地面和自然地面,以及透水性停车场和广场。

2013年6月

住建部关于印发城市排水(雨水)防涝综合规划编制大纲的通知(建城[2013]98号)

要求地方提交城市排水防涝设施雨水灌渠、雨水调蓄措施和低影响开发相关建设任务汇总表。

2013年9月

国务院关于加强城市基础设施建设的意见(国发[2013]36号)

加快雨污分流管网改造与排水防涝设施建设,将建筑、小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件,建设雨水渗透、收集利用等削峰调蓄设施。

2013年12月

中央城镇化工作会议讲话

会议要求建设生态文明,推进绿色发展、循环发展,节约集约利用水资源等

2014年9月

关于印发海绵城市建设技术指南-低影响开发雨水系统构建(试行)的通知(建城函[2014]275号)

提出了低影响开发雨水系统构建的基本原则,规划控制目标分解、落实及构建技术框架,明确了城市规划、工程设计、建设、维护及管理过程中低影响开发雨水系统构建的内容、要求和方法。

2014年12月

关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知(财建[2014]838号)

中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助,一定三年,具体补助数额按城市规模分档确定,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元,对采用PPP模式达到一定比例的,将按上述补助基数奖励10%,定期组织绩效评价,评价结果好的,按中央财政补助资金基数10%给予奖励。

2015年4月

2015年海绵城市建设试点名单公布

排名前16位的城市进入2015年海绵城市建设试点范围:迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区。

2015年7月

关于印发海绵城市建设绩效评价与考核办法(试行)的通知(建办城函[2015]635号)

明确考核指标,分为水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度六个方面,城市自查、省级评价和部级抽取三个阶段。

2015年10月

国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见(国办发[2015]75号)

规定通过海绵城市建设,最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响,将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年,城市建成区20%以上的面积达到目标要求;到2030年,城市建成区80%以上的面积达到目标要求,并从加强规划引领、统筹有序建设、完善支持政策、抓好组织落实方面,提出了十项具体措施。

2015年12月

住建部国家开发银行关于推进开发性金融支持海绵城市建设的通知(建城[2015]208号)

充分认识开发性金融支持海绵城市建设的重要意义;建立健全海绵城市建设项目储备制度;加大对海绵城市建设项目的信贷支持力度;建立高效顺畅的工作协调机制。

2015年12月

住建部中国农业发展银行关于推进政策性金融支持海绵城市建设的通知(建城[2015]240号)

农发行各分行要把海绵城市建设作为信贷支持的重点领域,积极统筹调配信贷规模,在符合贷款条件的情况下,优先对海绵城市建设项目给予贷款支持,贷款期限最长可达30年,贷款利率可适当优惠;农发行各分行要积极创新应用PPP等融资模式等。

2016年2月

国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见(中发[2016]6号)

推进海绵城市建设,充分利用自然山体、河湖湿地、耕地、林地、草地等生态空间,建设海绵城市,提升海源涵养能力,缓解雨洪内涝压力,促进水资源循环利用。鼓励单位社区和居民家庭安装雨水收集装置,大幅度减少城市硬覆盖地面。

2016年2月

关于开展2016年中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知(财建[2016]25号)

要求各省推荐一个城市参与竞争。第一批试点城市所在省份不在此次申报的范围之列,第二批试点申报工作正式启动。

2016年3月

海绵城市专项规划编制暂行规定(建规[2016]50号)

要求各地抓紧编制海绵城市专项规划,于2016年10月底前完成海绵城市专项规划草案,按程序报批。规定指出,海绵城市专项规划的主要任务是:研究提出需要保护的自然生态空间格局;明确雨水年径流总量控制率等目标并进行分解。

2016年4月

住建部办公厅关于做好海绵城市建设项目信息报送工作的通知(建办城函[2016]246号)

2016年4月起,市级用户要在信息系统中填报海绵城市建设项目基础信息;基础信息填报后,每月5日前,应填报上月海绵城市建设项目的建设进度,直至该项目实施完毕。每月15日前,核查各地信息填报情况,对填报信息不完整、填报错误等要及时督促纠正。

 

2.地方政府积极响应,出台多项具体实施政策

为贯彻国务院发布的关于推进海绵城市建设的指导意见,陕西、辽宁、江苏、四川、海南、江西、甘肃等多地方政府纷纷出台具体的海绵城市指导或实施意见,明确各地方的海绵城市建设的基本原则、目标任务、重点措施和政策支持,由下级政府对海绵城市的建设任务进行细化。地方层面对国家海绵城市政策深入细化,是海绵城市模式得到高效贯彻落实的前提。

各省级政府出台海绵城市政策,具体政策见下表: 

省份

日期

文件

要点

安徽省

2015年8月19日

安徽省住房城乡建设厅关于开展海绵城市建设的指导意见

2017年,全省海绵城市建设试点建设工作全面开展,合肥等9个市、南陵等6个县都在先行先试,城市建成区年径流控制率达到70%以上;池州市作为国家海绵城市建设试点通过验收,总结经验向全省推广。

上海市

2015年11月11日

上海市政府办公厅关于贯彻落实《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》的实施意见

各区县将建设不少于1个海绵城市区域。2020年基本形成生态保护和低影响开发雨水技术与设施体系,形成完善的排水防涝体系,形成初期雨水污染治理体系。

河北省

2015年12月29日

河北省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见

2017年底,各市(含定州、辛集市)均要规划不少于20平方公里区域进行海绵城市建设试点

甘肃省

2015年12月31日

甘肃省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见

2020年,年降水量在150毫米以下的城市建成区50%以上面积达到目标要求;其他城市20%以上面积达到目标要求。

江西省

2016年1月19日

江西省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见

2016年起,全省各地新建的城区、园区和成片开发区要全面落实海绵城市建设标准要求

云南省

2016年1月23日

云南省人民政府办公厅关于加快推进海绵城市建设工作的实施意见

到2030年,全省所有城市建成区80%以上的面积达到海绵城市建设标准要求。

四川省

2016年2月14日

四川省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见

加快海绵型城市新区建设,着力抓好海绵型县城和小城镇建设。

山东省

2016年2月29日

山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发[2015]75号文件推进海绵城市建设的实施意见

推进海绵型建筑与小区建设,开展海绵型道路与广场建设,加强海绵型城市绿地与公园建设,实施城市水系保护和生态修复。

辽宁省

2016年3月29日

辽宁省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见

到2020年每个市至少要建设1个海绵城市示范区,2万平方米以上新建筑要配套“海绵设施”。

重庆市

2016年3月17日

重庆市人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见

加快推进“1+3”海绵城市试点,力争到2020年,试点区县城市建成区30%以上,非试点区县城市建成区20%以上的面积达到目标要求

陕西省

2016年3月22日

陕西省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见

推进海绵城市建设,在全省选择2-3个城市开展海绵城市建设省级试点。

河南省

2016年3月28日

河南省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见

2020年,城市建成区20%以上的面积达到要求,2030年,城市建成区80%以上的面积达到要求。

湖南省

2016年3月29日

湖南省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见

将试点建设2-3个海绵城市,2020年县以上城市将基本实现雨污分流。

江苏省

2016年3月30日

江苏省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见

2017年底,市区范围内至少建成一处具有一定规模的综合示范区,县(市)建成一定数量的示范项目,全省形成一批在全国有影响的试点城市、示范区域、示范项目。

山西省

2016年4月8日

山西省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设管理的实施意见

2016年底,太原市、山西科技创新城要率先开工建设海绵城市示范项目,各设市城市完成海绵城市规划编制工作,到2017年,城市建成区10%以上的面积达到目标要求。

  

三、海绵城市行业体系结构解析

结合城市建设实际经验,海绵城市建设行业体系应包括规划、设计、施工、运营、监理和投资等六个环节。其中在规划环节,涉及到海绵城市规划关键技术研发和运用、与其他专项规划(城市水系规划、绿地系统规划、排水防涝规划和道路交通规划等)的有效协同、控制性详细规划(海绵分区、地块控制、用地布局、设施选择和技术措施)和修建性详细规划(场地设计、设施选择布局和技术措施等);在设计和建设环节,涉及到建筑与小区、城市道路、城市绿地与广场、城市水系以及单项技术;在建设、运营环节,主要涉及透水铺装、屋顶绿化、生物滞留设施、下沉式绿地、渗透塘、渗井、渗渠、湿塘、雨水湿地、蓄水池、雨水罐、调节塘、调节池、植草沟、植被缓冲带、初期雨水弃流设施和人工土壤渗滤等;在监理环节,主要从政府职能和服务出发,由城管、规划、建设、水利、水务、环保和绿化等部门参与,直接或委派,甚至委托第三方行使责任,行政性较强;在投资环节,则包括规划、设计、施工、运营和监理等全流程。

该行业以城市雨洪风险控制、缓解和雨水综合利用为核心,是对传统排水和中水/再生水等已有一定基础性的行业的革新,更加从自然本身力量的应用出发,尊重自然和善待自然,用人工智慧(规划、设计和设施建设)和自然力量(设施运用)来缓解城市雨洪造成的内涝问题,并实现地表水和地下水的有效补给,构建广义尺度、跨行业部门的人工雨水利用生态系统。

该行业与传统行业相比,具有极强的外部性和公共性,从雨洪造成的城市内涝出发,属于城市排水/安防;从雨水利用出发,属于水务;从构筑物出发,属于市政基础设施的组成部分。该行业提供的是公共服务,是保障城市水系统安全的组成部分,当前是面向城市雨洪,本质是引导城市低冲击开发,城区在推进高度、密度、深度和强度建设的同时,反自然、反生态的规划思路理念和工程技术方式的叠加效应,必将快速降低城市的综合承载能力、抵抗自然/非自然冲击并快速恢复的能力,导致城市部分点位“中风”,甚至出现局部或全局性瘫痪。历史上的城市灾害历程表明,负面外部性的叠加效应,促进系统性漏洞的动态变化,必将诱导外部关联性公共系统功能出现障碍,从而城市代谢失常,影响甚至危及城市居民生活、生产和生命。

四、海绵城市行业发展概况

截至2015年8月,从事海绵城市建设的企业总数约为84家,覆盖我国48.4%的省(市、区),超过一半的省份基本没有专门从事海绵城市建设的企业,其中位居前五的省(市、区)的依次是江苏、广东、北京、上海和山东(图1),占行业企业数的比例分别为22.6%、19.0%、17.9%、16.7和6.6%,前五个地区的累计总和约占行业总量82.1%。

 

图1我国海绵城市建设企业总体分布示意 

在城市层面,84家企业主要分布在全国28座城市,涵盖12.0%的受灾城市(2013,全国县级以上城市受淹234座),53.6%集中在省会或特区以上的城市。根据企业数量计算,排名前五的城市依次是北京、上海、深圳、苏州和无锡,比例分别为17.9%、16.7%、13.1%、4.8%和4.8%,前五城市累计占所统计企业的比例约为57.1%。

按照行业的一般特征,将海绵城市业务内容分为规划、设计、设备、材料(建材)、施工、运营、模拟、投融资和综合类(参与三项以上),对初步调研的企业进行分类统计。84家初步统计的企业当中,通过对从事的业务数量分析,81.0%以上都能够承担三项以上的业务能力,承担一项的主要是材料(建材)和模拟;承担两项的主要是设备、施工等。

从单项业务分析来看,规划、运营和投融资领域的专业企业目前没有。由于海绵城市规划具有跨学科、跨专业的特点,涉及空间规划、市政排水、园林绿化和生态环境等专业。因此,传统的城市(乡)规划设计院、水利规划设计院、市政设计院和景观设计院等涉及城市排水领域,但是,专业从事雨水综合利用规划的。运营需要有稳定的市场和有效的盈利模式,才可能促进市场化的公司,特别是私营部门的参与,

当前,海绵城市正处于培育阶段,运营即便要开发,主要还是依托公共部门。而投融资领域的专业企业的空白,主要是行业处于培育期,但不排除有相关的融资机构正在考虑这一新兴市场。而海绵城市工程设计、设备和施工类的企业占总调研企业数83.3%以上。

从事海绵城市建设的企业最早起步于1990年代,以渗水砖等建材企业为标志,主要集中在北京和深圳等城市。2000-2009年间,江苏各城市南京、苏州、无锡、常州、淮安、镇江、南通、盐城和泰州等纷纷成立雨水利用相关的企业,主要是工程设计、设备安装和施工建设。2010年以来,特别是2014年,专业化围绕雨水利用的创业型公司大量出现,注重技术引进和开发,并申请实用新型和外观设计专利。

五、海绵城市盈利模式

海绵城市建设投资额巨大。根据估算,海绵城市建设投资约为每平方公里1-1.5亿元,根据业内专家估算单位面积投资额为1.6-1.8亿/平方公里。14年底全国建成区面积49772.63平方公里,根据10-14年全国建成区面积的情况,未来6年按年均4%的增长率较为合理,若要实现2020年城市建成区20%以上的面积达到目标要求,2015-2020年投资规模估计在1.8-2.5万亿之间。海绵城市的建设投入如果按照一平方公里大概要1.8个亿计算,根据中国水网数据,其中政府可能出资15%-20%,剩下的都是需要社会资本投入。

目前海绵城市建设主要采用三种模式,传统的各部门分段实施模式、城投模式和PPP模式。城投模式是以城投公司为主来推进整体工程建设。采用传统方式和城投模式,容易带来管理部门职能交叉,缺乏协调统筹,项目碎片化,融资渠道单一,管理体制落后等问题,不利于最后的整体效果。相比前两种方式,PPP是兼具效率与质量、多方共赢的融资模式。

PPP模式可以促进海绵城市建设投资主体的多元化。引入社会资本,可以拓宽项目资金来源,弥补资金缺口,利用社会资本来提供资产和服务,促进了投融资体制改革。

PPP模式有利于转换政府职能。减少政府财政支出和债务负担,政府可以从繁重的事务中脱身出来,由基础设施公共服务的提供者变为监督者、合作者。

项目风险将由政府和社会资本共同分担。PPP模式使风险分配更合理,政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权,同时由于政府分担一部分风险,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。

项目运行既有效率,兼具质量。社会资本参与项目能推动设计施工过程等方面革新,提高建设及运营效率。政府部门和社会资本取长补短,形成互利的长期目标,以最有效的成本为公众提供高质量服务。

基于PPP模式在海绵城市领域应用的种种优势,国家大力支持海绵城市建设引入社会资本。15年10月,国务院发布关于推进海绵城市建设的指导意见,强调区别海绵城市建设项目的经营性与非经营性属性,建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制,采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式,鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理。中央财政对海绵城市建设试点采用PPP模式达到一定比例的,将按补助基数奖励10%。相应的配套财政政策和考核政策相继出台。国家鼓励在海绵城市建设中引入PPP模式,以加强竞争、实现投资主体多元化。海绵城市建设项目主要采用DBFO(设计-建造-融资-运营)的运作方式,由社会资本负责项目的设计、投融资、建设、运营、期满移交等相关工作。

六、海绵城市社会资本取得回报的方法

海绵城市相关项目的收入一般由使用者付费的项目运营收益、政府购买及财政补贴三部分构成。①项目运营收益包括雨水集蓄利用等项目提供的新增水资源供给量、多功能调蓄及生态公园提供的门票收入、生态停车场的停车收费、传统污水处理厂的运营收入等。②由于海绵城市效益存在明显外部性,如减少径流污染、防洪涝、积蓄及补充地下水源、地产增值、创造就业等,故政府购买服务仍是大部分海绵城市建设项目的主要收益来源。

海绵城市项目多采取PPP形式。政府采用特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式吸引社会资本进入海绵城市建设项目。然而收益性成为是否能吸引投资的关键。目前收益模式主要有三种:政府付费(如生态环境治理、市政道路等非经营性项目)、用户付费(如供水、燃气等经营性项目)和可行性缺口补助(如垃圾处理等准经营性项目)。

预计试点城市优质项目回款保障较好。第一批试点以迁安、白城、萍乡、鹤壁、遂宁、贵安新区等为例,中央及地方财政支持平均占总投资比例为47.6%。第二批试点更多处于经济较发达地区,政府支付能力强,优质项目回款有望得到更好保障。

七、海绵城市行业培育存在的主要问题

1.行业产能规模与城市内涝风险空间分布不相适应

自2010年开始,损失规模均在千亿以上,13个省份经济损失过百亿,其中四川接近300亿元。2013年,广东省各种气象灾害造成全省174人死亡,直接经济损失约489.4亿元,高于同期全国水平57.7%(全国平均0.499%)。2000-2010年和2011-2013年,全国洪涝累计直接经济损失分别为10800.99亿元和7122亿元。经估算,2013年,7个省份洪涝直接经济损失超过当地GDP的1%。

海绵城市行业可认为是传统城市市政排水行业的子领域,行业产能和规模占城市排水行业总量的比例微乎其微。有限的产能主要集中在北京、上海、广东和山东等地,其中东北、华中和西部(包括西南)严重空缺。我国城市雨洪灾害空间分布极为不均衡,主要集中在华东、华中、华南和中西部地区,其中华北和东北同样存在较高的城市雨洪风险。将产能和洪涝分布对比可见,以江西、湖北为代表的中部地区供需矛盾严重不平衡。

2.行业创新能力与城市雨洪控制目标要求不相适应

从事海绵城市雨水技术开发的企业,开展技术应用创新的力度和成效与我国既定的城市雨洪控制目标不相适应。基于调研的84家企业,与雨水利用技术相关的专利总数约为230余项,平均每家企业不到3项,部分专利为实用新型,缺乏创新性。在技术设计参数上,与径流系数控制的目标也缺乏有效的对应。根据径流系数控制目标,广东、广西等南部沿海地区、苏浙沪和山东半岛等是控制的重点地区。而以专利技术为标志的雨水利用创新缺乏有效的地域性应用参数,因此,当前的海绵城市技术创新能否支撑城市径流系数控制目标缺乏依据。

3.行业盈利模式与城市配套激励政策措施互动不足

海绵城市技术体系的规划建设和运营,从前期的政府主导推动,必须逐步扩展为市场投资作为主体,其速度的快慢对于能够成功实现海绵城市发展战略起关键性影响。当前,海绵城市技术体系所处行业的盈利模式,基本缺乏有效的市场机制。主要还是依靠政府投入、多方筹措公共经费予以维持,从私营部门出发的盈利模式设计,探索较为有限。开展海绵城市建设的资金投入机制与城市配套激励政策对接较为有限,除中央财政提供的试点示范资金支持外,地方财政措施目前还较为有限,与现有的城市配套财税政策对接也缺乏灵活性。

4.行业培育和参与重大市政设施的能力和路径有限

海绵城市行业规模小、产能有限,但面对城市内涝、雨洪管理和雨水利用的需要,行业培育正处于关键时期。当前从事海绵城市技术的企业,主要是从虹吸、排水等具体单项工程,而海绵城市建设,则是系统性、若干个互动式的工程组合。不仅需要解决局部工程项目雨水收集、储蓄和利用的需要,更需要从空间循环、总量平衡、风险消减和动态利用等方面来构建住区级以上等城市单元的雨水利用体系。孤立地开展雨洪建设而不能与以排水为主的重大市政设施工程相衔接或介入,那么雨水利用缺乏源头支持、系统设计将是脆弱的,其运行的效能将远低于设计预期。与此同时,从行业的成长性考虑,海绵城市建设企业参与重大市政设施建设,因企业规模、业务范围和工程技术能力等限制,参与路径十分有限,同时面临传统大中型排水企业的影响,甚至竞争。因此,打造龙头企业缺乏依托。

5.行业体系化规模化服务城市建设的政策设计不足

海绵城市建设现阶段主要是围绕城市雨水展开,只有实现技术企业的规模化市场服务,并与现有城市市政体系实现有效融合或介入,才可能发展成为有市场竞争力的行业,成为与排水行业有效分工、协同的市场参与主体。通过系统性的海绵城市政策设计,来培育新兴行业,促进专业化雨水利用企业有机会体系化、规模化参与城市雨洪建设,才有助于行业尽快形成市场机制,提高政府资金投入和政策引导的效率。部分省、市(福建、昆明、广州和南京等)2009年以来已经开始探索,但是法律效力、执行力度、政策系统性和市场针对性、可操作性都有待健全与完善。

6.行业专业化人才队伍建设和职业发展机制缺保障

海绵城市建设涉及城市规划、给排水、风景园林、环境科学与工程、工程管理、材料学、经济学、自动化和机电与控制专业,复合型的人才和多学科合作性的团队建设,是提高雨水利用专业化水平的关键。日本和德国的雨水利用产业发展经验表明,有效的跨学科队伍建设和完善的职业发展体系,对于稳定和壮大海绵城市行业队伍起到核心作用。专业化带动学科交叉和创新,促进雨水利用理论与技术体系的丰富和发展;职业化促进研发与工程相结合,保障队伍稳定性的同时,促进社会对该行业的认知和认可,有助于行业内部和行业间智力资源的有效流通。

 

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